공적자금, ‘눈먼 돈’ 되지 않게 하려면

김상조 | 경제개혁연대 소장, 한성대 무역학과 교수   작성일시: 작성일2009-05-07   
요즘 우리나라뿐만 아니라 주요국 주식시장에 봄기운이 완연하다. 섣부른 낙관을 경계하는 목소리도 있지만, 경기가 바닥을 다지고 있다는 주장이 예사롭지가 않다. 연일 쏟아지는 경제지표에는 good news와 bad news가 섞여 있기 마련인데, 오로지 bad news만 들여다보던 올 초까지의 분위기에 비한다면 최근 주식시장 참여자의 심리상태가 크게 호전된 것은 분명하다. 물론 실물시장과 노동시장으로까지 온기가 전달되려면 아직 갈 길이 멀지만….

주식시장 상황이 호전된 요인을 찾으라면, 뭐니 뭐니 해도 세계 각국 정부의 물불가리지 않는 금융·재정 확장정책이 일등 공신이다. 요약하면, ‘내일의 인플레와 국가채무를 걱정하기 이전에 오늘 당장 살아남는 문제가 더 중요하다’는 것이다. 세계 모든 중앙은행들은 금리인하라는 간접적 정책수단을 넘어 특정부문에 직접 자금을 공급하면서 중앙은행 대차대조표의 자산을 증가시키는 양적완화 정책을 시행하고 있다. 또한 각국 정부는 지출확대와 감세를 결합한 유례없는 대규모 적자예산을 편성하면서 국가채무를 누적시키고 있다. 이러니 주식시장에 돈이 넘쳐나고 주가가 급등하는 것은 ‘적어도 단기적으로는’ 자연스러운 현상이다. 바야흐로 다시 한 번 ‘우리 모두는 케인스주의자다.’라고 외치는 순간이다.

공적자금, 왜 중요한 문제인가?

그런데 금융·재정정책상의 확장 기조만으로 세계경제를 다시 안정적 성장궤도에 진입시킬 수 있을까? 이는 북한의 로켓이 인공위성을 우주궤도에 성공적으로 진입시켰다는 주장만큼이나 의심스러운 것이지만, 오늘 이 문제를 다루려는 것은 아니다.

통상의 경제정책 체계에서 금융정책과 재정정책은 전혀 별개의 수단이다. 하지만 경제위기 국면에서는 이 두 정책이 결합된 문제가 등장한다. 바로 공적자금이다. 공적자금은 부실(우려)금융기관의 부실자산을 털어내고 자본을 확충하는데 투입되는 것이니 금융정책이기도 하면서, 동시에 그 재원이 현재 및 미래 세대의 세금부담을 전제로 하는 것이니 재정정책이기도 하다. 특히 공적자금은 경제위기 초기 국면에 집중적으로 투입되지만, 그 결과는 한 세대를 넘는 장기간에 걸쳐 금융산업구조와 재정건전성에 심대한 영향을 미친다. 그래서 특별한 관심과 주의가 요구된다.

경제위기 상황에서 수수방관하는 정부는 세상 어디에도 없다. ‘자유방임’ 내지 ‘작은 정부’라는 자유주의 이념은 경제위기가 터지는 순간 힘을 잃고, 모두들 최종대부자(lender of last resort)인 정부에 구원을 요청한다. 위기시 정부의 개입 수단 중 금융·재정상의 확장정책이 심폐소생술이라면, 공적자금은 환부를 도려내는 외과수술이다.

공적자금 문제에 국한해 보면, 우리나라가 11년 전 외환위기를 겪었다는 것이 현 상황에서는 오히려 새옹지마라 할 수 있다. 우리나라만큼 최신의 경험을 갖고 있는 나라도 없다. 이명박 대통령도 G20 정상회의에서 공적자금으로 금융기관의 부실자산을 처리했던 우리의 경험을 자랑스럽게 소개하기도 했다.

그러나 정작 우리나라는 외환위기 당시의 경험을 잘 활용하고 있는가? 공적자금 투입액 168.5조원 가운데 현재까지 55.5%인 93.6조원만 회수하였을 뿐이고, 미회수분과 이자비용 등은 ‘2027년’까지 일반회계(국민세금으로 귀착)와 예금보험기금채권상환기금(특별보험료 형태로 금융소비자에 귀착)에서 각각 절반씩 부담하기로 하는 등 천문학적인 액수의 수업료를 치루면서 얻은 교훈을 잘 기억하고 있는가? 유감스럽게도, 전혀 그런 거 같지가 않다. 한마디로 이명박 정부의 공적자금 관련 정책은 낙제점이다. 차근차근 살펴보자.

유사 공적자금의 창궐

외환위기 당시 김대중 정부는 공적자금의 조성·사용에서 엄격한 제약에 직면했었다. 무엇보다, IMF 구제금융 체제 하에 있었기 때문에 재정 운용상의 자율성이 크게 제약되었다. 또한 당시 야당인 한나라당이 줄기차게 제기한 ‘국가부채 1,000조원’ 논란에 휘말려, 대우그룹이 부도난 1999년 8월경에는 1차 공적자금 64조원이 사실상 바닥났음에도 불구하고, 공적자금 추가조성 이야기를 꺼내지도 못할 상황이 되었다. 결국 2000년 4월 국회의원 총선거를 치르고 나서 그해 12월이 되어서야 2차 공적자금 50조원(회수자금 재사용분 10조원 포함) 추가조성안이 국회를 통과할 수 있었다. 이 1년 반 동안 공적자금 추가조성이 지체됨으로써 구조조정이 지연되고 관치금융이 횡행한 결과 국민경제적 비용이 더 늘어났던 뼈아픈 경험이 있다.

그런데 지금 이명박 정부는 전혀 다른 상황에 있다. 이른바 1930년대 대공황 이래 최대의 경제위기 상황에서 전 세계 정부가 공적자금을 물 쓰듯 하고 있으니, 덩달아 이명박 정부도 사실상 아무런 통제도 받지 않는 상태에서 유사 공적자금 사용계획을 쏟아내고 있다.

경제개혁연대가 작년 9월 리먼 브라더스 사태 이후 발표된 정부의 경제위기 극복대책을 모두 조사한 바에 따르면(2009.3.25일 논평 참조), 채권시장안정펀드 10조원, 은행자본확충펀드 20조원, 구조조정기금 40조원, 그리고 아직 액수가 정해지지 않은 금융안정기금 등 사실상의 공적자금만 70조원+α에 달한다.

여기에 산업은행 등 공기업을 통한 지원금액 77조원, 그리고 한국은행의 지원금액 4조원 등을 더하면, 원화자금 지원계획만 151조원에 이른다. 또한, 외환보유액을 통한 외화유동성 지원금액 550억 달러와 정부의 금융기관 해외부채에 대한 지급보증 1,000억 달러까지 합치면, 총 405조원(외화지원금액은 1 달러 당 1,400원으로 환산)이라는 상상을 초월하는 액수의 지원책이 발표되어 시행 중이다.

물론 지원 금액이 많다는 것 자체가 문제는 아니다. 필요성이 인정된다면, 적기에 또는 선제적으로 충분한 규모의 공적자금을 투입해야 한다. 문제는, 상당부분 국민부담으로 귀착될 수밖에 없는 천문학적 액수의 공적자금이 제대로 된 관리체계 없이 중구난방으로 조성·집행되고 있다는 것이다.

그 폐해는 이루 말할 수 없다. 위기시 정부의 최종대부자 기능이라고 해서 정부 멋대로 하는 것이 결코 아니다. 분명한 원칙이 있다. 우선, 옥석을 철저히 가려야 한다. 즉 일시적 유동성 부족(illiquidity)에 빠진 기업은 지원하되 지급불능 상태(insolvency)에 있는 기업을 지원해서는 안된다.

그런데 지금 이명박 정부는 말로는 금융기관 자율의 구조조정을 강조하고 있으나, 유사 공적자금을 통해 부실기업을 최대한 부도내지 않고 그대로 끌고 가겠다는 의도를 숨기지 않고 있다. 건설업·조선업·해운업 등 업종별 구조조정 대책은 물론 최근에 발표된 대기업(집단) 구조조정 대책도 마찬가지다. 이래서는 시장의 불확실성을 제거할 수 없고, 고통의 시간이 연장될 뿐이다.

또한, 지원을 하더라도, 과거의 경영실패에 대해서는 엄격한 책임추궁이 뒤따라야 한다. 정부의 정책·감독실패에 대해서도 책임을 물어야 한다. 그러나 유사 공적자금을 통해 ‘묻지도 않고 따지지도 않는 방식’으로 지원하는 것은 도덕적 해이의 전형일 뿐이다. 예컨대, 부실건설사의 대주주와 경영진에 대해서는 어떻게 책임을 물을 건가? 주택담보대출과 부동산PF대출을 통해 무모한 규모확장 경쟁을 한 은행의 경영진에게는 어떻게 책임을 물을 건가? 사태가 이 지경이 되도록 방치한 감독당국에게는 어떻게 책임을 물을 건가? 유사 공적자금은 이 모든 것을 생략하겠다는 뜻이고, 미래에도 똑같은 오류가 반복될 것임을 예고하는 것과 같다.

한나라당의 구멍 난 공적자금관리특별법 개정안

정부가 공적자금을 ‘눈먼 돈’처럼 쓰도록 방치해서는 안된다. 현재 사문화된 상태에 있는 공적자금관리특별법을 개정하든 아니면 대체법률을 제정하든 간에, 공적자금에 대한 종합관리체계를 조속히 구축해야 한다.

그 필요성은 길게 설명할 필요도 없다. 2000년 12월 제정된 공적자금관리특별법은 당시 야당인 한나라당이 요구해서 만든 것이다. 즉 한나라당이 2차 공적자금 50조원 추가조성에 동의해주는 대신 종합관리체계 구축 요구를 관철시킨 것이었다. 야당일 때는 거칠게 문제제기하다가 집권여당인 된 지금은 나 몰라라 하면 곤란하다. 그러면 벌 받는다.

올 2월 19일 캠코(자산관리공사) 산하에 40조원 규모의 구조조정기금을 조성하겠다는 계획을 발표하는 자리에서, 진동수 금융위원장은 “구조조정기금은 현행 공적자금관리특별법상의 공적자금이 아니기 때문에 공적자금이 아니다.”라고 강변했다. 기가 막힌 ‘도돌이표’ 논리다. 그럼 새로운 이름의 기금을 만들기만 하면, 그것이 아무리 국민세금으로 충당된다고 하더라도, 공적자금이 아니란 말인가?

경제개혁연대를 비롯한 시민단체들의 비난이 빗발쳤다. 그런데도 금융위는 3월 13일 액수 미정의 금융안정기금을 정책금융공사 산하에 설치하는 계획을 발표하는 날까지도 공적자금 종합관리체계에 대해서는 일언반구도 하지 않았다. 이제는 민주당과 민주노동당 등의 야당도 비난 대열에 합류했고, 다양한 법률 개정안도 제출되었다.

역시 여론의 풍향에는 정부보다는 여당이 더 빨리 반응하는 모양이다. 한나라당 내에서도 정부의 방만한 공적자금 운용계획에 우려를 표명하는 목소리가 높아지더니, 4월 7일 소속 의원 20명이 공적자금관리특별법 개정안을 발의하였다. 만시지탄이지만, 어쨌든 논의의 출발점은 마련되었다.

그런데 한나라당의 개정안은 그야말로 구멍투성이다. 주요한 문제점 몇 가지만 지적한다. 첫째, 한나라당 개정안은 구조조정기금과 금융안정기금만 공적자금의 범위에 새로 추가했다. 20조원 한도로 이미 집행에 들어간 은행자본확충펀드는 제외한 것이다. 은행자본확충펀드는 금융기관의 자본확충을 지원한다는 점에서 금융안정기금과 목적이 동일하고, 또 그 재원이 한은·산은·국민연금 등의 공공자금으로 조성된다는 점에서 국민부담으로 귀착되기는 마찬가지다. 동일한 성격의 두 자금 중에서 하나만 공적자금에 넣고 다른 하나는 빼겠다? 그 의도가 뭐고, 어떤 결과가 초래될지는 미루어 짐작하시라.

둘째, 공적자금으로 지정된다는 것의 가장 중요한 의미는 ‘최소비용의 원칙’(공적자금관리특별법 제13조)이 적용된다는 것이다. 한마디로, 국민세금을 최대한 아껴 쓰라는 말이다. 보다 구체적으로는, 공적자금을 최소비용의 원칙에 부합되게 사용하였음을 입증하는 자료를 작성·보관케 하여, 후일 국회나 감사원 등이 검증할 수 있도록 하는 것이다. 원래 인간은 ‘오늘 내가 한 일은 내일 누군가 들여다본다.’는 사실을 인식할 때에 미리미리 조심하는 법이다. 남의 돈을 쓰는 정부관료는 특히 그렇다.

그런데 한나라당 개정안을 찬찬히 들여다보면, 제13조 제1항에는 금융안정기금을 담당할 정책금융공사에도 최소비용의 원칙이 적용된다고 선언해놓고, 정작 자료의 작성⋅보관 의무를 규정한 동조 제3항의 적용대상에서는 정책금융공사를 제외했다. 실수일까 아니면 고의일까? 알아서 판단하시라.

셋째, 공적자금 종합관리의 실무를 담당할 공적자금위원회의 구성도 눈 가리고 아웅 수준이다. 한나라당 개정안에 따르면, 공적자금위원회를 금융위 산하에 설치한단다. 평상시 감독기구인 금융위가 제 할 일을 제대로 못해 금융위기가 터졌는데, 위기관리기구인 공적자금위원회를 금융위 ‘밑’에 둔다고? 사람 죽인 의사에게 검시관 역할까지 맡기는 격이다. 어떤 의료과실이 있었는지 밝혀질 리가 없다.

현행 정부조직법상 어디 마땅한 데가 없으니, 백번 양보해서 금융위 밑에 둔다고 하자. 그러면, 최소한 (민간)공적자금위원들은 금융위로부터 독립적인 사람들로 선임해야 할 것 아닌가? 한나라당 개정안은 6명의 민간위원들을 대한변호사협회, 한국공인회계사회, 전국은행연합회, 한국금융학회, 대한상의, 중소기업중앙회 등에서 각각 1명씩 추천하도록 했다. 글쎄다. 이들 기관이 정말로 독립적인 사람들을 추천할 수 있을 정도로 투명하다면, 우리나라에 공적자금을 투입할 일이 아예 발생하지도 않았을 것이다. 2000년에 공적자금관리특별법을 처음 제정할 때는 한나라당 요구대로 대통령, 국회, 대법원 등이 민간위원들을 추천하도록 했는데, 지금 굳이 선임방식을 바꾸는 이유는 무엇인가? 한번만 더 생각해보시라.

‘선제적’이라고 원칙이 없는 건 아니다

결론적으로, 이명박 정부와 한나라당의 공적자금 관련 정책은 외환위기 당시의 교훈으로부터 크게 벗어나 있다. 나름대로 항변의 논리는 있다. 외환위기 당시에는 금융기관과 기업의 부실이 이미 심각한 상황이었지만, 지금은 아직 그런 상태는 아니라는 것이다. 즉 부실이 현재화되지 않은 상태에서 다만 선제적으로 공적자금을 투입하는 것일 뿐이니, 최소비용의 원칙 등을 너무 엄격하게 적용할 수는 없다는 것이다.

물론 예외 없는 원칙은 없다. 1980년대 저축대부조합 부도사태로 인해 약 5,000억 달러의 공적자금을 투입하는 쓰라린 경험을 했던 미국이 1991년 최소비용의 원칙을 입법화하는 과정에서도 예외조항을 삽입하는 것을 잊지 않았다.

그러나 예외인정에도 절차가 있다. 경제에 미치는 파장이 너무나 큰 대형 부실금융기관의 경우에는 최소비용의 원칙의 예외를 인정하되, 단 연방예금보험공사(FDIC) 이사회와 연방준비제도 이사회(FRB) 각각의 2/3 이상 찬성에 따른 서면권고 후, 재무부 장관이 대통령과 협의하여 최종결정하고, 사후에 감사원(GAO)의 감사를 받도록 했다. 실체적 내용에 예외를 인정하는 대신 절차적 규제를 받게 한 것이다. 한마디로, 정책결정자가 정치적 책임을 지라는 말이다.

반면, 우리는 어떤가? 은행자본확충펀드 등의 상당수 자금은 아예 공적자금 정의에서 빼려고 한다. 금융안정기금은 공적자금에 포함하였으나, 교묘하게 최소비용의 원칙의 적용을 면제하려고 한다. 공적자금이 투입된 금융기관에 대해서도 경영간섭(즉 책임추궁)은 최소화하는 대신 중소기업 등 실물지원기능의 활성화 조건만을 MOU에 담으려 한다. 공적자금위원회는 이심전심 통하는 사람들로만 채우려 한다.

이래서는 안된다. 이러면 공적자금관리특별법을 개정한다고 하더라고, 결국 관치금융을 위한 ‘눈먼 돈’으로 전락하는 것을 막을 수 없다. 국민부담으로 귀착될 가능성이 있는 모든 자금을 공적자금으로 포괄하고 여기에 최소비용의 원칙을 모두 적용해야 한다. 다만, 선제적 공적자금 투입의 필요성 때문에 그 원칙의 완화 내지 면제가 요구되는 경우에는 예외인정의 근거와 그 의사결정자를 명확히 기록으로 남겨야 한다. 다시 한 번 강조하지만, 내 뒤에 감시자가 서 있다는 것을 느낄 때에만 스스로 조심하는 법이다.

마지막으로, 최소비용의 원칙에 대해 한마디만 더 하겠다. 원래 최소비용의 원칙은 공적자금을 투입할 때 국민의 세금부담을 가장 적게 하는 방법을 선택하라는 의미이다. 그런데 이게 우리나라에서는 ‘공적자금 최대 회수의 원칙’으로 변질되었다. 즉 투입할 때는 제멋대로 해놓고, 나중에 구조조정기업을 매각할 때 최대한 비싼 값을 받기만 하면 되는 것으로 잘못 이해되고 있다. 이러니 경영권 프리미엄을 지불할 지배주주만을 찾게 되고, 그러니 인수후보자가 국내재벌 아니면 외국자본밖에 없는 딜레마에 처한다. 우리금융지주회사를 아직도 민영화하지 못한 이유, 금산분리 완화가 MB쟁점법안이 된 이유가 여기에 있다.

공적자금은 위기극복을 위한 단기 정책수단이지만, 금융산업구조와 소유지배구조를 근본적으로 전환할 수 있는 계기가 된다. 공적자금을 투입할 때는 최소비용의 원칙을 가능한 한 엄격하게 적용하되, 구조조정기업을 매각할 때는 다른 정책적 목적을 고려하면서 보다 유연하게 적용할 수 있도록 공적자금관리특별법을 개정하는 것이 필요하다. 이것이 외환위기가 남긴 소중한 교훈 중의 하나이다.


* 이 글은 프레시안(2009년 4월 21일)에도 실렸습니다.