문재인 대통령 경제민주화정책 수행평가(IX) - 종합평가 및 차기 정부의 과제 -

작성일시: 작성일2022-04-21   

문재인 정부 5년간 경제민주화정책 종합평가 : 단순평가 58.5점, 실효성평가 43.85점

집권 전반기 갑을문제 해소⋅시장 불공정관행 개선, 후반기는 공정경제3법 법제화 등 성과 

성과 체감하기엔 여전히 미흡, 차기 정부에서도 경제민주화는 경제정책의 핵심 기조 되어야


1. 경제개혁연구소는 오늘(4/21) 문재인 대통령의 임기 5년간의 경제민주화정책의 이행성과를 분석한 경제개혁리포트 2022-2호, 「문재인대통령 경제민주화정책 수행평가(IX) -종합평가 및 차기 정부의 과제-」 보고서를 발표했다. 


2. 문재인 정부는 역대 어느 정부보다 높은 기대감으로 출범했고, 문 대통령이 시대적 요구였던 경제민주화를 완수할 적임자라는 국민적 기대도 컸다. 하지만 문재인 대통령이 공약한 경제민주화 과제의 상당부분은 법제화 사항이라 국회의 협조가 필요했지만, 집권 전반기 여⋅야간 극한 대립으로 입법적으로 성과를 내기 어려운 상황이었다. 이에 문재인 정부는 법제화에 매달리는 대신 갑을관계 개선을 위한 법 집행 강화와 시장 불공정관행 개선 과제를 먼저 추진했고, 정부가 할 수 있는 시행령 등 하위규정 개정을 통해 실현 가능한 경제민주화정책을 발굴하여 추진하였다. 기업의 지배구조개선과 같이 법제도적 개선이 필요한 재벌개혁 관련 공약의 경우 재벌 스스로의 ‘셀프-개혁’을 주문하는 등 다양한 정책적 수단도 활용되었다. 공약이행이 가장 미흡한 분야로 지적되던 기업의 소유⋅지배구조 개선 등 재벌개혁 과제는 문 대통령 집권 4년차에 범여권이 국회 다수당의 지위를 확보함으로써 비로소 추진될 수 있었고, 2020년 12월 국회에서 처리된 ‘공정경제 3법’이 여기에 해당한다. 


3. 경제개혁연구소는 문재인 정부 5년간의 경제민주화정책 수행평가 결과 단순평가 58.50점, 실효성평가 43.85점으로 최종 평가하였다. 전임 박근혜 정부에 비하면 경제민주화공약에서 상당한 이행성과를 낸 것이지만, 여전히 추진되지 못한 과제가 40%가 넘고 실효성 측면에서 보면 더 보완해야 할 점이 많다. 특히 경제민주화에 반(反)하는 규제완화 입법이 다수 추진된 것에 대해서는 아쉬움이 크다. 


4. 지난 2017년 5월 10일 촛불 시민혁명으로 집권한 문재인 대통령의 임기가 오는 5월 9일 종료된다. 지난 10여년간 경제민주화정책이 강조되면서 이제 경제민주화는 단번에 달성하거나 완성할 수 있는 과제가 아니라, ‘과정’이자 ‘지향’해야 할 과제라는 공감대가 생겼다. 따라서 차기 정부에서도 경제민주화는 경제정책의 핵심기조가 되어야 함을 강조하지 않을 수 없다. 20대 대선에서 최다득표를 얻어 당선된 윤석열 당선인의 대선공약 중 경제분야 과제의 상당수는 경제 활성화 또는 기업경쟁력 제고에 중점을 둔 것으로 보이지만, 경제민주화 관련 공약도 상당수 포함되어 있는 것으로 확인된다. 차기 정부에서는 윤 당선인의 공약 중 경제민주화 관련 정책은 적극 발굴하여 추진하고, 이와 상반된 정책은 과감히 폐기함으로써 ‘공정과 상식’의 시장경쟁 질서를 확립해야 할 것이다. 


5. 보고서의 주요 내용은 아래 <요약>과 같다.



<요약>


○ 본 보고서는 문재인 대통령의 경제민주화정책의 이행 수준을 평가하기 위한 마지막 분석으로, 문재인 정부 5년간의 경제민주화정책 추진 성과를 종합하고 2022년 대선 후보들의 경제민주화 공약을 검토하였음.


‑ 문재인 정부 경제민주화정책 평가의 분석대상은 경제민주화정책 10대 영역의 45개 실천과제이며, 법률 제⋅개정을 통한 법제화와 행정조치 등을 평가하여 각 영역 및 세부과제에 대한 가중치를 달리 부여한 배점방식에 따라 단순평가와 실효성평가 점수를 각각 구분하여 부여함.


□ 문재인 정부 5년간 경제민주화정책 수행종합평가는 다음과 같음.


‑ 문재인 대통령의 경제민주화정책은 ‘공정경제’로 치환되며, 공정경제 정책은 갑을문제 해소와 재벌개혁 과제로 대분됨. 문재인 정부 초기에는 국회의 협조가 어려워 주로 갑을문제 개선을 위한 법집행 강화와 관행 개선 과제를 먼저 추진했고, 하위규정 개정 및 기업의 셀프-지배구조 개선 등 다양한 정책 수단을 활용하였음.

- 재벌개혁과 관련 있는 기업지배구조 개선 과제는 문 대통령 집권 4년차에 범여권이 국회 다수당의 지위를 확보함으로써 비로소 추진될 수 있었고, 2020년 12월 국회에서 처리된 ‘공정경제 3법’이 대표적임. 


○ 문재인 대통령의 집권 5년간 경제민주화정책의 단순평가 점수는 58.50점, 실효성평가 점수는 43.85점으로 최종 평가됨(누적평가점수).


- 매 반기별 수행평가에서 이행성과가 전혀 없었던 기간이 없는 등 경제민주화정책이 꾸준히 추진되어 성과를 낸 것은 긍정적이지만, 그럼에도 불구하고 추진되지 못한 공약이 40%가 넘는 것은 아쉬운 결과임. 

- 10개 영역의 총 45개 정책과제 중 단순평가 기준으로 23개 공약의 이행이 완료되었고, 10개 공약은 부분적으로 이행되었으며, 12개 공약은 전혀 추진되지 못한 것으로 평가됨.

- 단순평가와 실효성평가 모두 이행 완료된 정책과제는 6개 영역의 총 8개 공약으로, 보복조치에 대한 처벌권 강화(1영역), 공정위의 대기업 전담부서 확대(6영역), 정부 및 공공기관 발주공사 근로자임금 직접지급제도 정차(7영역), 소상공인 생계형적합업종지정제도 도입(8영역), 시세조종 등 손해배상소송 소멸시효 확대, 기업회계규율정비 및 지정감사제 대폭확대, 금감원 감리주기 단축 및 분식회계와 부실감사 제재 강화(각각 9영역), 의결권행사 전문위원회 법제화(10영역) 등이 해당함.

- 단순평가 기준으로 공약 이행이 완료되었지만 실효성은 미흡한 것으로 평가된 공약은 주로 재벌의 경제력집중 억제와 지배구조 개혁(2영역), 총수일가 전횡 방지(3영역), 금산분리 강화(4영역), 소비자보호 강화(5영역) 등 영역에서 많았음. 이는 이 영역 공약이행이 형식적으로 추진되었음을 의미하며, 과제의 상당부분은 재벌의 소유⋅지배구조 개선과 관련된 것이었음.


○ 문재인 대통령의 경제민주화정책 수행평가 결과는 전임 박근혜 대통령에 비해 크게 앞섰지만(단순평가 34.50점, 실효성평가 21.50점), 경제민주화에 반하는 정책도 다수 추진되었다는 점에서 비판적으로 볼 수밖에 없음.


‑ 구체적으로, 정부⋅여당이 추진 중인 벤처기업에 복수의결권주식 허용 법안, 삼성전자 이재용에 대한 가석방 허가, 인터넷전문은행 허용 법안 및 대주주 자격요건 완화 개정작업, 일반지주회사에 기업형 벤처캐피탈(CVC) 허용, 기업주에게 과도한 혜택 제공하는 가업상속요건 완화, 감사(위원) 선임시 주주총회 결의요건 완화 등을 꼽을 수 있음.

- 2020년 4월 치러진 21대 총선에서 범여권이 의석 180석 확보하여 사실상 입법을 주도할 수 있는 여건이 조성되었음에도 불구하고, 법제화를 통한 공약의 실효성을 높이는 작업 대신 경제민주화에 반하는 공약이 다수 추진된 것은 아쉬움으로 남음.  


□ 경제민주화 관련 차기 정부의 과제는 다음과 같음.


- 지난 10년간 경제민주화는 시대적 요구였고, 경제민주화는 달성하거나 완성해야 할 과제가 아닌 '과정'이자 ‘지향’해야 할 과제라는 점에서, 차기 정부에서도 경제민주화는 경제정책의 핵심 기조가 되어야 할 것임.


○ 20대 대선에서 최다득표를 얻어 당선된 윤석열 당선인의 대선공약 중 경제분야 과제의 상당수는 경제 활성화 또는 기업경쟁력 제고에 중점을 둔 것으로 보이지만, 경제민주화 관련 공약도 상당수 있으므로 적극 추진되기를 기대함.


- 첫째, 주식 매각으로 경영권이 바뀔 때 피인수기업 주주에게 주식매수청구권을 부여하는 방안은 의무공개매수제도를 달리 표현한 것으로, 기업 인수 과정에서 지배주주가 지나치게 높은 지배권 프리미엄을 독식하는 문제를 해결하기 위한 진정한 의미의 의무공개매수제도 도입을 추진할 필요가 있음.

- 둘째, ‘쪼개기 상장’ 폐해의 대안으로 제시한 신산업 분할로 별도 자회사를 상장하는 경우 원래 모회사의 주주에게 신주인수권을 부여하는 방안은, 향후 모회사 주주들에게 돌아갈 신주인수권의 합리적인 비율을 설정할 필요가 있음.  

- 그 외에도 회계와 공시의 투명성 제고, 미공개 정보이용, 주가조작 등 증권범죄의 수사 및 처벌의 실효성 강화, 중소기업 기술탈취 등 갑질 횡포에 대한 처벌 강화, 원자재 가격변화를 납품단가에 반영하도록 하는 ‘납품단가연동제’ 등 공약도 경제민주화 공약에 해당하는 것으로, 차기 정부에서 적극 추진되어야 할 것임.


○ 반면, 경제민주화에 역행하는 다음의 공약들은 철회되어야 함.


- 먼저, 벤처기업 복수의결권주식 도입 공약은 선진 지배권 방어수단이 아니며 기업의 경쟁력 제고 효과도 불확실하지만, 도입 시 부작용 우려는 매우 큰 경제민주화에 상반된 정책이므로 공약 폐기가 필요함.

- 또한, 문재인 정부에서 이미 한 차례 완화한 중소기업 가업상속공제 제도를 더 완화하는 공약 및 플랫폼 분야의 역동성과 혁신이 저해되지 않도록 자율규제를 원칙적으로 하고 필요시 최소한으로 규제하겠다는 디지털 플랫폼 공약은 재검토가 필요가 있음.


<표> 문재인 정부 5년 경제민주화정책 수행평가(종합평가) <보도자료 원문 참조>



 
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