문재인 대통령 경제민주화정책 수행평가(VII)

작성일시: 작성일2021-01-11   

집권 3년 8개월 경제민주화정책 단순평가 54.75점(14점▲), 실효성평가 40.6점(8점▲)
공정경제3법 법제화로 그동안 성과가 가장 미흡했던 기업지배구조 개선 분야에서 성과
반면, 미흡한 공약 이행으로 인한 실효성 하락과 계속 추진되는 규제완화 입법은 문제  


1. 경제개혁연구소는 오늘(1/11) 문재인 대통령의 취임 3년 반에 즈음하여 경제민주화정책의 이행성과를 분석한 경제개혁리포트 2021-1호, 「문재인대통령 경제민주화정책 수행평가(VII)」 보고서를 발표했다.   

 

2. 지난 21대 총선에서 여당인 더불어민주당의 압승으로 단독으로 또는 범여권과 합의하여 개헌을 제외한 대부분의 국회 안건을 뜻대로 관철시킬 수 있게 되었다. 정부ㆍ여당은 20대 국회에서 정책의 우선순위에서 밀려 폐기되었던 경제민주화 법안을 21대 국회 첫 정기국회에서 처리하는 쪽으로 방향을 정했고, 재계의 반발에도 불구하고 기업지배구조 개선을 위한 상법 개정안, 기업집단법제 개선 등 공정거래법 전부개정안, 금융복합기업집단감독법 제정안 등 공정경제3법을 회기 내에 처리함으로써 약속을 지켰다. 문재인 대통령은 ‘2021 경제정책방향’을 주제로 대한상공회의소에서 열린 확대 국민경제자문회의에서 공정경제3법의 국회 처리에 대해 “경제인들께서 공정경제 3법이 기업을 힘들게 하는 것이 아니라 기업을 건강하게 하여 글로벌 경쟁력을 키우는 길이라는 긍정적 인식을 가져 주시기 바란다”고 언급했고, “공정경제 3법은 상생과 포용을 위한 힘찬 발걸음이자 선도형 경제를 향한 도약의 토대가 될 것”이라고 평가했다.

 

그러나 재계의 반발 때문에 공정경제3법이 당초 취지대로 입법되지 못한 점은 아쉽다. 재계는 공정경제3법을 “기업규제3법”으로 명명한 후 ‘세계에서 유래를 찾기 어려운 과도한 규제’, ‘외국 투기자본에 의한 경영권 장악 우려’ 등 주장을 펴며 반대했고, 결국 상법 대주주의결권 제한 약화, 다중대표소송제 소제기요건 강화, 공정위의 전속고발권 폐지 철회 등 재계의 보완입법 요구는 일정 부분 수용되었다. 이에 여당 일부에서도 공정경제3법이 미흡하게 처리되었다는 비판이 제기되었고 시민사회 영역의 반응도 비판적인 목소리가 많은 상황이다.  

 

3. 이번 7차 수행평가 결과, 공정경제3법의 국회 통과에 따라 그동안 성과가 가장 미흡했던 재벌개혁과 밀접한 관련이 있는 재벌 경제력집중 억제와 지배구조 개선 영역, 총수일가 전횡 방지 영역, 금산분리 강화 영역 등에서 성과가 확인된 것으로 평가되었다. 반면, 정부ㆍ여당이 감사 또는 감사위원 선임시 전자투표를 실시하는 경우 결의요건을 출석주주의 과반수 이상으로 완화하고, 공정거래법 개정 과정에서 벤처투자를 활성화 한다는 명목으로 일반지주회사에 CVC 설립을 허용하는 법안을 끼워 넣어 통과시킨 것은 문제로 볼 수 있다. 특히 벤처기업에 복수의결권주를 허용하는 법안은 경제민주화정책에 역행하는 것임에도 정부가 적극 추진하고 있기 때문에 우려스러운 상황이다.  

 

또 다른 문제는, 수행평가가 거듭될수록 단순평가에 비례하여 실효성평가 점수가 증가하지 않는다는 점이다. 지난 3차 수행평가에서 단순평가 대비 실효성평가 점수가 80% 수준에서 이번 7차 평가는 74.2% 수준으로 낮아졌고, 공정경제3법만 보면 57.2% 수준으로 현저히 낮은 수준으로 나타났다. 향후 공약이 이행되더라도 그 실효성은 크지 않을 것이라는 예측이 가능한 상황이다. 정부는 공약의 이행에만 만족하지 말고 국회와 긴밀히 협의하여 보다 실효성 있는 정책이 될 수 있도록 제도개선 방안을 모색할 필요가 크다. 문재인 대통령도 지난번 국민경제자문회의에서 “정책이 의도한 효과를 내는지 현장과 끊임없이 소통하면서 상황에 맞게 보완하고 발전시켜 나가야한다”고 언급한 것으로 알려졌다. 정책 당국자들은 깊이 명심해야 할 것이다. 

 

4. 보고서의 주요 내용은 아래 <요약>과 같다. 


<요약>

 

○ 본 보고서는 문재인 대통령 경제민주화정책의 이행 수준을 평가하기 위한 일곱 번째 분석으로, 문재인 정부 출범 후 3년 8개월 간 경제민주화정책의 추진 실적을 확인하기 위해 작성되었음. 

 

‑ 분석대상은 경제민주화정책 10대 분야의 45개 실천과제이며, 법률 제ㆍ개정 및 행정조치 등을 기준으로 각 영역 및 세부과제에 대한 가중치를 달리 부여한 배점방식에 따라 단순평가와 실효성평가 점수를 각각 구분하여 부여함.
‑ 분석자료는 더불어민주당 제19대 대선공약집, 문재인 정부 국정운영 5개년 계획, 새 정부 경제정책방향을 기본으로, 국회 의안정보 자료 및 정부 입법예고 자료와 공정위, 금융위, 법무부 등 경제민주화정책 관련부처의 보도자료 및 언론자료 등을 활용하였음. 

 

□ 분석결과는 다음과 같음.
 

○ 문재인 대통령의 임기 3년 8개월 간 경제민주화정책의 단순평가 점수는 54.75점, 실효성평가 점수는 40.60점으로 평가됨(각각 누적평가점수).
 

‑ 7차 수행평가에서는 기업지배구조 개선을 위한 상법 개정안, 공정거래법 전부개정안, 복합금융기업집단감독법 등 ‘공정경제3법’의 법제화로 그동안 성과가 가장 미흡했던 기업지배구조 개선 분야에서 상당한 성과가 확인됨. (단순평가 14.00점, 실효성평가 8.00점 증가)
- 구체적으로, 기존 순환출자의 단계적 해소, 지주회사 행위규제 강화, 계열공익법인의 의결권 제한, 다중대표소송제 도입, 감사위원 분리선출제 도입 (이상 재벌 경제력집중 억제와 지배구조 개혁 영역), 일감몰아주기 처벌 강화 (총수일가 전횡 방지 영역), 금융계열사의 타계열사 의결권 제한, 금융그룹 통합감독 시스템 도입 (이상 금산분리 강화 영역) 등 과제가 전부 또는 일부 이행됨.
 

○ 반면, 공정경제3법의 국회 처리에도 불구하고 그 자체로 기업의 소유ㆍ지배구조 개선또는 공정한 시장경쟁질서 확립을 기대하기는 어려움.
 

‑ 정부안 자체가 재계의 반발을 염두에 두고 최소한으로 제안되었고 이마저 재계의 반발에 국회 논의를 거치면서 실효성이 크게 떨어진 것으로 평가됨. (상법 감사위원 분리선출제 및 다중대표소송제 소제기요건, 공정위 전속고발권 페지 철회 등)
‑ 공정경제3법의 처리 과정에서 규제완화 입법이 추가되어 결국 처리된 것도 오점임. {감사(위원) 선임시 전자투표를 실시한 경우 결의요건 완화, 일반지주회사에 CVC 설립 허용 등} 

 

□ 7차 수행평가를 통해 본 시사점은 다음과 같음.
 

○ 첫째, 문재인 대통령 취임 후 3년 8개월 간 경제민주화정책의 단순평가 점수가 배점의 절반을 넘어 54.75점으로 평가되었지만 실효성평가 점수는 40.6점으로 크게 미흡함.
 

‑ 지난 3차 평가(취임 후 1년 8개월간)에서 단순평가 대비 실효성평가 점수가 80% 수준이었으나 이번 평가(취임 후 3년 8개월간)에서 74.2% 수준으로 낮아져, 실효성이 다소 미흡한 공약이 계속 추진되고 있음(공정경제3법은 57.2% 수준).
‑ 정부는 정책과제의 법제화에 만족하지 말고 국회와 긴밀히 협의하여 보다 실효성을 확보할 수 있는 정책이 되도록 제도개선 방안을 적극 검토해야 함.
 

○ 둘째, 공정경제3법 국회 논의과정에서 크게 부각되지는 못했으나 기업지배구조 개선 및 공정경제 확립에 필요한 의미 있는 법안들의 처리도 추진되어야 함.
 

‑ 예컨대, 대표소송제 개선, 전자투표제 의무화 등 공약과제 외에 사외이사의 자격요건 강화, 이사의 책임강화 등 기업의 관행을 개선하고 공정한 시장질서 확립에 기여할 수 있는 법안을 지속적으로 발굴ㆍ추진해야 함.
 

○ 셋째, 문재인 대통령은 남은 임기 약 500일 (1년 4개월) 동안 거시적 관점에서 공정한 경제생태계를 위한 제도의 틀을 마련하는데 역량을 집중해야 함.
 

‑ 공정경제는 일부 규제만으로 이룰 수 있는 정책목표가 아니며, 공정경제의 원칙 하에 시장 참여자들 사이에서 견제와 균형의 원리가 작동하고 사후적 구제가 가능한 신뢰할 수 있는 사법시스템이 뒷받침되어야 비로소 가능함.
‑ 이번에 처리된 다중대표소송제(상법 개정), 복합금융기업집단감독법 외에도 현재 정부가 추진 중인 징벌적 손해배상제(상법 개정)와 집단소송법안의 제정 및 금융회사지배구조법 등 보완이 반드시 필요하며, 더 나아가 영국식 의무공개매수제도, 상장회사법안 제정 등도 적극 검토할 필요가 있음. 

 
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