동양그룹 사태를 계기로 본 금융 관련 법제도 개선 과제

작성일시: 작성일2013-12-18   

□ 동양그룹 사태는 기업집단규제 및 금융규제의 사각지대를 악용한 불법행위의 종합전시장이라 할 수 있음

- 최근 저축은행사태⋅LIG건설에 이어 또다시 동양그룹 사태로 대규모 금융소비자의 피해를 양산했는데, 이러한 사태의 재발 방지를 위한 법제도 개선 방안을 마련하는 것이 시급한 과제임
- 본 보고서는 이상적⋅완벽한 모델을 구축하려는 것이 아닌, 연내 또는 늦어도 2014년 내에 입법화 할 수 있는 현실적인 방안을 모색하고자 작성되었음

 

□ II 절에서는 현행 금융감독체계의 문제점과 개편의 방향을 살펴봄

- 현행 금융감독체계는 ‘관민 2층 구조’(금융위 vs. 금감원)와 '2중의 기능 충돌‘(금융위의 금융감독정책 vs. 금융산업정책, 금감원의 건전성감독 vs. 영업행위감독)이라는 구조적인 문제점을 안고 있음
- 그럼에도 불구하고, 정부조직의 대대적 개편을 요하는 관민 2층 구조 문제와 금융위 개편 문제의 해결은 당분간 기대하기 어려울 것으로 판단되고, 결국 금융감독체계 개편 문제는 금감원의 조직 및 기능을 분리하는 문제로 귀착되는 것이 현실임
- 즉, 쌍봉체제(영업행위감독 기능 전체를 분리) 대 소봉체제(협의의 금융소비자보호 기능만 분리) 간 선택의 문제임 

 

□ 쌍봉체제(twin peaks)는 건전성 감독기구와 영업행위 감독기구를 양분하는 것으로, 각 기능의 유인구조 충돌을 사전에 차단하는 이상적인 구조라 할 수 있음

- 기존의 호주 이외에도, 2008년 금융위기 이후에 쌍봉 체제를 채택하는 국가가 늘어나는 추세에 있는 것은 사실이나, 그 운용 경험 축적이 일천한 상태에서 쌍봉 체제를 서둘러 도입하는 것은 오히려 시스템 불안정성을 야기할 우려가 있음
- 특히 관민 2층 구조 문제의 해소가 전제되지 않은 상태에서 쌍봉체제를 도입하는 것은 혼란을 가중시킬 수도 있음
- 따라서 우리 현실에서 당장 쌍봉 체제로 이행하기보다 협의의 금융소비자보호기구(금융소비자보호원, 이하 금소원)만을 분리시키는 소봉 체제가 보다 안전하고 실현가능한 차선의 선택이 될 것임

 

□ 당장의 금융감독체계 개편은 금소원의 업무범위를 정하고 그 집행의 실효성을 확보할 수 있는 방안을 찾는데 집중하여야 할 것임

- 금소원이 금융교육 및 정보제공, 민원처리 및 분쟁조정 업무를 수행하는 것에는 이견이 없으나, 상품규제(약관심사 등) 및 영업행위 규준의 설정⋅검사⋅제재 관련 업무의 어느 범위까지를 포괄할지는 검토가 필요함
- 즉, 여수신 금융회사 이외에 증권시장 관련 업무까지 모두 금소원으로 이관하는 것은 사실상 쌍봉 체제에 근접하는 것으로, 충분한 인력과 예산이 뒷받침되지 않을 경우 실효성에 공백이 초래될 우려가 있음. 따라서 증권시장 감독의 일반적인 기능은 증선위⋅금감원⋅한국거래소에 남기고, 금소원은 투자자 보호와 관련한 업무만 담당하는 것이 현실적 선택으로 판단됨
- 금융소비자 관련 분쟁조정 제도의 실효성을 제고하는 것이 매우 중요한데, 민원처리 및 분쟁조정 조직의 독립성 강화, 소액 분쟁사건에 대한 조정전치주의 도입, 소액분쟁사건 조정 결과에 대한 편면적 구속력 인정 등이 필요함

 

□ 동양그룹사태는 계열금융회사를 사금고화한 대표적인 사례로 금산분리 규제 강화의 필요성이 다시 한 번 강조됨. III절에서는 현행 체제 하에서 실현 가능한 금산분리 규제 강화 방안을 모색함

 

□ 첫째, 그룹 차원의 자산운용규제 및 자본적정성규제 도입이 필요함

- 현행 자산운용규제의 경우 각 설립근거법령에 규정되어 있는바, 특히 위험집중 규제 등에서 업권별⋅조직형태별로 심각한 규제격차가 존재하므로, 신용공여의 개념, 한도 비율, 주식가치 평가방법의 차이 등이 경제적인 합리성을 갖고 있는지 여부를 재검토해야 함

- Joint Forum 보고서 및 EU Financial Conglomerate Directive는 복합금융그룹 전체에 대한 통합감독을 위해 double gearing과 capital upgrading 문제의 해소를 강조함. 이는 개별 금융회사의 자본적정성을 향상시키는 것처럼 보이나 금융그룹 전체의 실제 자본적정성을 은폐하거나 악화시키는 역효과를 야기하기 때문임
* double gearing: 계열사 출자를 통해 하나의 자본이 여러 금융계열사의 적격자본으로 계산되는 것
* capital upgrading: 차입금⋅후순위채로 동원한 자금을 보통주로 출자하는 등 낮은 질의 자본을 높은 질의 자본으로 전환하는 것
- 현재 우리나라는 금융지주회사 형태의 금융그룹에 대해서는 double gearing을 제거하는 방법을 도입하였으나, 지주회사 형태가 아닌 금융그룹에 대해서는 개별 금융회사로서의 모회사만을 대상으로 하는 간이 평가 방식인 ‘총차감 방식’을 적용하고 있는데, 이러한 자본적정성규제의 미비는 저축은행 사태나 동양그룹 사태를 미연에 방지하지 못한 요인 중의 하나로 볼 수 있음
- 한편, 2012 수정 Joint Forum의 보고서는 복합금융그룹 내의 모든 회사(비규제회사 포함)들을 자본적정성 평가에 포함할 것을 권고하고 있는바, 우리나라도 개별 금융회사 단위의 자본적정성 규제에서 벗어나 동일 그룹 내의 모든 금융회사를 포괄하는 자본적정성규제를 새로 도입해야 함

 

□ 둘째, 제2금융권의 동태적 대주주 적격성 심사제도가 도입되어야 함

- 현재 대주주 적격성 심사제도의 강화 방안에 대한 논의가 난항을 겪고 있는 것은, 은행권에 적용되고 있는 한도초과보유주주에 적용되는 동태적 적격성 심사제도의 틀을 제2금융권에 거의 그대로 가져왔기 때문임
- 이와 관련하여 영국 및 EU에서는 적격성 심사 제도를 대주주뿐만 아니라 주요 경영진과 이사 등 넓은 범위의 주체를 대상으로, 인가시점뿐 아니라 특정 이벤트 발생시에 이루어지는 것을 전제로 하고 있으며, 적격성 심사의 기준 및 시정조치에서 감독당국의 재량권을 광범위하게 부여하고 있음
- 우리나라의 경우 경영진⋅이사에 대한 심사제도와 대주주에 대한 심사제도가 하나로 통합되어 있다고 볼 수 있어 자칫 경영진⋅이사의 부적격 문제가 곧 대주주의 시정조치를 촉발하는 결과를 초래할 수 있으며, 경영진⋅이사의 적격성 여부에 대해 감독당국이 재량적으로 판단하고 시정조치를 부과할 수 있는 제도가 사실상 없다는 점을 감안해야 함
- 따라서 제2금융권의 동태적 대주주 적격성 심사제도에서는 ⅰ) 심사 대상 대주주의 범위, ⅱ) 사회적 신용도 심사 조건, 특히 부적격으로 판단하는 불법행위의 범주 및 처벌 수위, ⅲ) 시정조치의 유형 및 강도, ⅳ) 심사 주기 등의 측면에서 은행권에 비해서는 보다 유연하게 설계할 필요가 있음

 

□ 셋째, 금산분리의 현실적인 대안으로 중간금융지주회사 제도의 활용이 필요함

- 현재 지주회사 전환 대기업집단의 대부분이 체제 밖에서 금융계열사를 보유하고 있음. 즉, 현실에서는 일반지주회사제도의 금산분리 규제가 액면 그대로 작동하는 것은 아니며, 이러한 상황에서 현행 공정거래법상 일반지주회사제도의 금산분리 규제에 과도한 의미를 부여하는 것은 잘못이라고 판단됨
- 공정거래법상 일반지주회사가 금융자회사등을 보유할 수 있도록 허용하되, 금융자회사등의 규모와 숫자가 일정 기준을 초과할 경우 중간금융지주회사 설치를 의무화하고, 동태적 적격성 심사 기준 위반 또는 시스템리스크를 유발할 수 있는 혼합 금융그룹에 대해 금융당국이 중간금융지주회사의 설치를 명령할 수 있도록 하여 금산분리 정책을 실현해야 함 

 

□ IV절은 부실기업 구조조정 절차의 정비 방안에 대해 살펴보았는데, 우선 채권자 주도의 구조조정의 문제점과 개선안은 다음과 같음

- 채권단 주도의 구조조정 절차는 자율협약에 의한 사적 자치의 실현이라는 외형과는 달리, 감독당국의 암묵적 개입(관치금융)의 수단으로 전락하였다는 비판이 제기됨
- 현재 채권단 주도로 이루어지는 구조조정절차 중 최소한의 법적 근거를 갖춘 것은 신용공여액 500억원 이상의 개별 대기업을 대상으로 하는 기촉법 상의 워크아웃뿐이며, 이를 제외한 나머지 채권단 주도의 구조조정 절차는 아무런 법적 근거도 없이 채권단 자율협약 방식으로 시행되고 있음- 따라서 기촉법을 폐지하고 통합도산법(상의 기업회생 및 파산 절차)으로 구조조정 절차를 단일화하자는 주장이 제기되고 있으나, 회계⋅공시⋅신용평가 등의 인프라가 미비하여 부실(징후)기업을 조기에 포착할 가능성이 낮은 현실에서는 당분간은 채권단 주도 구조조정 절차의 실효성을 제고하는 노력이 차선의 선택일 것임
- 현행 채권단 주도 구조조정 절차의 내용상 문제점으로는 경영정상화계획안의 내용 및 이행실적 점검 내용 등이 전혀 공개되지 않아 투명성과 책임성을 담보하기 어렵고, 이해관계자들간의 충돌이 발생하였을 때 독립적 제3자의 판단을 구하는 절차가 없다는 점임
- 이에 정보공시의 확대와 법원 등 제3의 기관의 판단을 구할 수 있는 적법절차를 보장하는 것이 필요함
- 따라서, 원칙적으로 채권단 주도의 모든 구조조정 절차에 일반적으로 적용되는 특별법(가칭 ‘채권단 주도 기업구조조정 절차 기본법’)을 제정하거나, 또는 채권단 자율협약으로 시행되고 있는 현행 주채무계열제도의 법적 근거를 기촉법에 신설함으로써 최소한 일정 규모 이상의 개별대기업 및 대기업집단의 구조조정에 대해서는 법적 절차를 강화하여야 할 것임

 

□ 통합도산법 제도개선 방향은 다음과 같음

- 첫째, 웅진그룹 및 동양그룹에서 보듯 기존 지배주주가 경영권 유지를 위해 DIP제도를 악용하고 있다고 의심할 만한 사례가 지속적으로 발생하고 있으므로, 검찰 수사 또는 감독당국의 조사가 진행되는 경우에는 파산법원이 반드시 관계당국의 의견을 반영하도록 통합도산법 상 DIP제도를 개선해야 함
- 둘째, 영국의 이사자격제한제도와 같이, 회사의 파산에 중대한 귀책사유가 있는 자에 대해서는 파산법원이 직접 또는 행정기관의 청구에 의해 향후 일정 기간 동안 이사의 자격을 제한함으로써 지배주주나 경영진이 기회주의적인 행동을 막아야 함
- 셋째, 이사에게 기업의 회생 가능성이 희박하다고 판단되는 상황에서는 추가적인 채무부담 행위를 금지하는 의무를 부여하고, 이를 위반시 손해배상 책임을 부과함
- 마지막으로, 우량 계열사의 자금을 부실 계열사에 부당지원하여 그룹의 동반부실로 이어지는 악순환을 막기 위해, 일정 조건에 해당되는 그룹 내부의 채권에 대하여 외부 채권에 비해 후순위화 하는 방안이 도입되어야 함

 
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